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Finances

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Si la régulation des marchés était assurée directement par le ministère des Finances, les choses seraient sans doute plus simples

Répression des abus de marché -

Par / 10 mai 2016

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, même si un consensus semble se dessiner sur les objectifs généraux du texte que nous examinons cette après-midi, il nous semble nécessaire de revenir, dans un premier temps, sur l’origine de la proposition de loi.

Ce qui fonde pour l’essentiel la position du Conseil constitutionnel sur la question des délits ou manquements d’initié, c’est la distinction qu’il convient d’effectuer entre l’exercice du pouvoir administratif par une autorité indépendante définie par la loi, et d’ailleurs aussi par la logique européenne de fonctionnement des marchés financiers, et l’exercice du pouvoir pénal par le parquet financier, manifestation de la volonté générale.

Un boursicoteur sanctionné par l’Autorité des marchés financiers rend des comptes à ses pairs. Quand il rend des comptes à la société, il est renvoyé devant le parquet financier. Et comme nous devons résoudre le problème de la nécessité des délits et des peines, il s’agit aujourd’hui de définir les sanctions susceptibles d’être prises respectivement par l’Autorité des marchés financiers et par le Parquet national financier.

À ce travail d’aiguillage des procédures s’ajoutent évidemment, dans le texte de la commission des finances, un alourdissement du quantum des peines applicable aux abus de marché et une plus large mise en œuvre de la composition pénale, ce que les États-Unis appellent le « plaider-coupable » et ce que nous qualifions aujourd’hui de « comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité ».

Je formulerai quelques remarques à ce stade de la discussion.

Tout d’abord, notre controverse constitutionnelle provient sans doute aussi du fait que, depuis quelques années maintenant, la régulation des activités financières est confiée à une autorité indépendante, en l’espèce l’Autorité des marchés financiers, l’AMF, qui ne saurait être qualifiée et dotée des mêmes prérogatives qu’une administration organiquement liée à l’État.

Si la régulation des marchés était assurée directement par le ministère des finances, au travers d’une direction dédiée, les choses seraient sans doute plus simples. Le moindre délit d’initié serait déféré aux juridictions compétentes et tout serait certainement plus clair.

Ensuite, on peut se demander, dans la procédure d’aiguillage, quels seront les critères objectifs qui feront que tel dossier sera traité par l’AMF et tel autre transmis au parquet financier. Je m’en réfère ici au règlement intérieur de l’Autorité des marchés financiers et au code monétaire et financier.

Le présent texte règle la question du partage des tâches, laissant de fait au parquet financier le soin de traiter des affaires les plus consistantes portant sur les montants et les enjeux les plus significatifs, et à la commission des sanctions de l’Autorité celui de résoudre les affaires plus simples, plus « bénignes ».

Le constat doit cependant être fait du caractère pour le moins réduit des enquêtes réalisées comme des transmissions au parquet. De 2004 à 2014, l’Autorité des marchés financiers a ainsi diligenté 933 enquêtes dont seulement 228 ont conduit, sur ces dix années d’activité, à l’énonciation de griefs à l’encontre des prestataires de services d’investissement concernés.

Par ailleurs, quelque 183 affaires ont été transmises au parquet, dont l’essentiel avait déjà fait l’objet d’une sanction administrative de l’AMF.

La tendance générale est cependant à la décrue du nombre des dossiers transmis, puisque nous sommes passés de 20 à 25 affaires entre 2005 et 2008, à une moyenne de 11 à 13 dossiers au tournant de la décennie et désormais à 7 affaires pour l’exercice 2014, par exemple.

En dépit des considérations que nous pouvons avoir sur le texte dont nous débattons, nous pouvons aussi nous demander s’il viendra à s’appliquer de manière significative, une fois clarifiée la « procédure d’aiguillage » qui constitue le corps actuel de la proposition de loi.

S’agissant des sanctions pénales qui ont pu être prises par le passé, il convient de remarquer en général que, si les amendes peuvent se révéler relativement importantes, les peines de prison fermes sont quasiment absentes.

Ainsi, dans le dossier Universal, transmis en 2003, la décision initiale du tribunal correctionnel de Paris de janvier 2011 a conduit à la relaxe de trois des sept prévenus, les quatre autres étant l’objet de condamnations allant de quinze mois à trois ans de prison avec sursis, et à des amendes pécuniaires comprises entre 150 000 euros et 5 millions d’euros. Une décision réformée par l’appel interjeté devant la Cour d’appel de Paris qui, en mai 2014, a pratiquement divisé par deux le montant des amendes dues.

Dans le dossier Pechiney, transmis à l’automne 2007, il a fallu là encore attendre l’automne 2014 pour voir les auteurs de délit d’initié condamnés à des peines de prison avec sursis de neuf à dix-huit mois et à des amendes allant de 150 000 euros à 2,5 millions d’euros. Je ne sais pas si cette affaire a fait l’objet d’un appel, mais il s’agissait ici de montrer quelques-unes des limites de la démarche inscrite dans la proposition de loi.

Nous nous demandons, cela dit, ce que pèsent les sanctions pécuniaires prises dans le dossier, soit 6 millions d’euros environ, au regard des sommes colossales mobilisées dans les différentes OPA connues par Pechiney et ce qu’il en restait au moment où le groupe a disparu des écrans radars en 2003…

Je dois avouer, au terme de cette intervention, qu’il faudrait sans aucun doute s’interroger sur la qualité des sanctions susceptibles d’être prononcées par l’Autorité des marchés financiers, notamment sur la fréquence des décisions conduisant à l’interdiction d’exercer toute activité de prestation de services d’investissement.

Soulignons une fois encore que l’indulgence relative, rendue possible par la composition pénale et administrative, constitue également une forme d’obstacle à l’expression pleine et entière du droit et de la sanction. De la même manière, nous pourrions nous interroger sur la nature même de l’Autorité de régulation de nos activités financières – notre collègue André Gattolin y a fait référence dans son intervention.

Cela dit, nous comprenons fort bien le sens de l’initiative prise par nos collègues de l’Assemblée nationale, une initiative dont nous nous doutons bien qu’elle a été en grande partie guidée de l’extérieur, faute d’avoir, en temps et en heure, un texte support d’origine gouvernementale susceptible d’accueillir les dispositions rendues nécessaires par le risque de « vide juridique » né de la décision du Conseil constitutionnel.

Afin de favoriser le consensus sur l’existant et de permettre de contourner la difficulté ainsi créée, le choix a donc été fait de s’en tenir à une nouvelle articulation des relations entre l’Autorité des marchés financiers, c’est-à-dire un démembrement de la personne publique, et le parquet financier, qui en constitue l’une des formes les plus évidentes.

Nous n’avons toutefois pas d’opposition majeure à considérer cette proposition, puisqu’elle permet de prolonger et de poursuivre l’action publique à l’encontre d’une certaine forme de délinquance financière, à savoir la délinquance boursière.

Nous estimons cependant qu’il conviendrait, à l’avenir, de nous poser la question de la nécessité de l’existence d’une autorité indépendante de régulation des marchés, comme de ses pouvoirs de sanction au regard des prérogatives du pouvoir judiciaire.

Après l’expression de ces réserves et considérant la nécessité d’avancer sur le sujet, nous apporterons un soutien vigilant et lucide à ce texte.

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