Groupe Communiste, Républicain et Citoyen

Les questions orales

L’ensemble des questions orales posées par votre sénatrice ou votre sénateur. Au Sénat, une question orale peut, suivant les cas, être suivie d’un débat. Dans ce cas, chaque groupe politique intervient au cours de la discussion. Lire la suite

A l’initiative du Medef, l’universalité est aujourd’hui remise en cause

Devenir de la politique familiale -

Par / 16 mai 2013
Auteur de la question.

Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, je me réjouis que la conférence des présidents ait décidé d’inscrire à l’ordre du jour ce débat sur la politique familiale de notre pays. Même si notre impatience à parler de ce sujet n’est pas forcément en phase avec le calendrier institutionnel, il me paraît important d’aborder les enjeux de la politique familiale de manière globale, non cloisonnée. Du fait de son caractère informel, le champ de notre débat est nécessairement plus large que celui des projets de loi de financement de la sécurité sociale. Aussi pertinent soit-il – j’y suis d’ailleurs attachée –, le champ des PLFSS nous incite en effet à concentrer nos propos sur la question du financement.

Notre politique familiale présente la singularité de reposer non pas sur un seul acteur mais sur une pluralité d’intervenants. Cette caractéristique explique pourquoi certaines prestations, comme les aides au logement, revêtent un caractère social et sont, par voie de conséquence, soumises à des conditions de ressources, tandis que d’autres sont purement familiales, en ce sens qu’elles constituent des aides aux familles sans objectif redistributif. C’est la raison pour laquelle ces prestations – les allocations familiales, par exemple – ne sont soumises à aucune condition de ressources : elles ont une portée universelle.

Pour autant, il serait inexact de dire que seuls l’État et la sécurité sociale, via la Caisse nationale des allocations familiales, la CNAF, interviennent. Les collectivités territoriales jouent également un rôle incontournable ; je pense notamment aux communes et aux départements, qui gèrent des crèches ou des services de protection maternelle et infantile, et apportent leur appui aux personnes en difficulté dans leur fonction de parent.

Cette architecture particulière, à laquelle nous sommes toutes et tous attachés, nous la devons à l’élaboration, au sortir de la Seconde Guerre mondiale, d’un programme révolutionnaire consistant à faire des femmes et des hommes le cœur de toutes les politiques publiques. Ce programme, élaboré par le Conseil national de la Résistance, le CNR, a pris forme les 4 et 19 octobre 1945 avec la création, par voie d’ordonnances, d’un système de protection sociale financé par des cotisations sociales prélevées sur la valeur ajoutée et géré par les partenaires sociaux.

L’idée majeure était d’apporter aux travailleurs, qui contribuaient au redressement d’un pays exsangue dans lequel tout était à reconstruire, un travail et une protection leur permettant de vivre dignement. Les pouvoirs publics ont donc instauré un revenu de remplacement, sous forme d’indemnité ou d’allocation, pour le cas où les travailleurs seraient privés de leur salaire, une assurance maladie pour leur permettre d’être en bonne santé et – ce dernier point fait la spécificité de notre système – des prestations familiales.

Les prestations familiales poursuivent deux objectifs, qui sont toujours d’actualité : d’une part, « apporter aux familles une aide compensant partiellement les dépenses engagées pour la subsistance et l’éducation des enfants », selon la définition de l’INSEE, afin d’éviter que ce surcoût financier ne constitue un frein au désir des couples d’avoir des enfants, et, d’autre part, construire une politique familiale qui ne soit ni nataliste ni familialiste, c’est-à-dire, pour parler crûment, qui ne tende pas à renvoyer les femmes chez elles. Le groupe CRC est particulièrement sensible à ce second objectif ; il nous reste d’ailleurs beaucoup à faire pour l’atteindre.

Il faut sans doute voir dans cet objectif l’héritage direct de la Seconde Guerre mondiale, pendant laquelle les femmes ont dû, par la force des choses, remplacer les hommes absents dans les champs et les usines : elles sont donc devenues des travailleuses à part entière. Ce mouvement s’est révélé irréversible, et le CNR en a tiré toutes les conséquences. À la différence du système allemand, qui incite depuis ses origines, pour des raisons budgétaires évidentes – les pouvoirs publics peuvent ainsi se dispenser d’investir dans les crèches –, les mères à rester chez elles, notre pays a toujours fait le choix de faciliter le retour des femmes sur le marché du travail.

Toujours ou presque, devrais-je dire, puisque, en 1975, sous la présidence de Valéry Giscard d’Estaing, le gouvernement a instauré une demi-part supplémentaire pour les couples de trois enfants, favorisant ainsi les familles nombreuses et incitant les femmes concernées à rester chez elles plutôt qu’à reprendre une activité professionnelle. N’oublions pas le contexte : crise pétrolière, explosion du chômage, à commencer par le chômage des femmes, et donc nécessité de prendre des mesures permettant de réduire artificiellement le nombre de salariés privés d’emploi figurant dans les statistiques du chômage. D’une certaine manière, le complément de libre choix d’activité, le CLCA, de la prestation d’accueil du jeune enfant, la PAJE, tend à favoriser le retrait des femmes du monde du travail. Ce retrait est volontaire pour les familles qui ont les moyens de faire ce choix, mais il est subi par les familles modestes qui optent pour ce système faute d’avoir trouvé une structure collective publique ou familiale de garde de leurs enfants.

Ce petit rappel du processus de construction de notre politique familiale et des objectifs qu’elle poursuit me permet de resituer le débat actuel sur les allocations familiales dans le contexte historique qui a conduit à les rendre universelles. Nous estimons que cette universalité est toujours aussi pertinente.

Si les allocations familiales sont distribuées sans condition de ressources, c’est d’abord et avant tout parce que, à l’instar des prestations versées par l’assurance maladie, l’assurance chômage ou l’assurance vieillesse, elles représentent un élément de salaire différé ou socialisé. Il s’agit de mettre en commun une fraction de tous les salaires pour la redistribuer, selon les besoins, aux retraités, aux malades et aux familles. En ce sens, le salaire différé constitue, pour reprendre la formule de Georges Buisson, secrétaire adjoint de la CGT réunifiée en 1936, « une vaste organisation nationale d’entraide obligatoire ». La mise en commun d’une fraction de salaire obéit à l’adage « de chacun selon ses moyens, à chacun selon ses besoins ». Par conséquent, soumettre les allocations à une condition de ressources en instaurant, comme le proposent certains, une modulation ou une pondération, c’est porter atteinte à l’universalité des allocations familiales et donc aux principes mêmes de la sécurité sociale.

Cette proposition, défendue depuis des années par le MEDEF, tient d’ailleurs moins à la volonté du patronat de réaliser 4 milliards d’euros d’économies qu’à sa volonté de porter atteinte à l’unité et aux fondements de la sécurité sociale. C’est d’ailleurs pour cette raison qu’il a défendu l’idée d’une séparation de la sécurité sociale en quatre branches indépendantes financièrement et qu’il préconise aujourd’hui la création d’une cinquième branche pour la dépendance. En plaidant pour l’instauration de règles particulières de modulation des prestations versées par la sécurité sociale en fonction des revenus et non plus des besoins de chacun, le MEDEF entend isoler encore plus la branche famille pour, au final, la privatiser entièrement et se retirer totalement de son financement.

Aussi bien Laurence Parisot que certains parlementaires de l’UMP – souvenez-vous du rapport rédigé par Yves Bur en 2011 – proposent de substituer au financement actuel de la branche famille un financement par l’impôt : par la TVA, par la CSG, ou encore par un mélange des deux. Quelle que soit la formule retenue, l’objectif est clairement d’isoler la branche famille tant dans son fonctionnement que dans son financement, afin de sortir la politique familiale de la protection sociale pour en faire une politique distributive assumée par l’État et financée par les familles elles-mêmes.

Nous refusons énergiquement ce projet, car nous ne voulons pas qu’il soit porté atteinte à l’universalité des allocations familiales. Pour autant, cela ne signifie pas que nous nous satisfaisons de la situation actuelle.

Tout d’abord, nous souhaitons renforcer le caractère universel des allocations familiales en faisant en sorte qu’elles soient attribuées dès le premier enfant. Cette proposition, qui figurait au programme de François Mitterrand dès 1981, aurait pour effet de renforcer le caractère universaliste des allocations familiales, tout en rompant définitivement avec la logique nataliste qui a conduit à ce que les prestations familiales soient majoritairement versées à partir du deuxième et, surtout, du troisième enfant.

Comme je le soulignais déjà dans le rapport sur la branche famille effectué dans le cadre du PLFSS pour 2012, le contexte sociodémographique, tout comme les aspirations individuelles, a considérablement changé depuis la création des allocations familiales : les familles avec un ou deux enfants sont devenues plus nombreuses à mesure que diminuait le nombre moyen d’enfants par famille. Il n’en demeure pas moins que la natalité française est très dynamique depuis le début des années 2000, l’indice de fécondité s’élevant à deux enfants par femme. Voilà pourquoi, avec mon groupe, j’ai déposé une proposition de loi tendant à accorder le versement des allocations familiales dès le premier enfant, afin que celles-ci aient une vocation sociale et ne soient plus seulement considérées comme une incitation à procréer.

Ensuite, il nous faut répondre à un autre impératif : le financement solidaire de la branche famille. Nous devons aux familles et aux salariés de satisfaire à cette exigence, puisque c’est en raison de la situation actuelle de la branche famille, marquée par un déficit organisé de toutes pièces, que M. Fragonard s’est vu confier par le Gouvernement une mission destinée à permettre un retour rapide à l’équilibre de la branche.

Alors que le rapport Fragonard, présenté récemment devant le Haut Conseil de la famille, le HCF, préconise de réduire ou de supprimer les allocations familiales pour une partie de la population, certes la plus aisée, nous considérons, pour notre part, qu’il faut dissocier deux débats : celui du financement et celui de la nécessaire réforme fiscale. En effet, la fiscalité fait partie intégrante de la politique familiale, puisque c’est elle qui permettra de répondre à l’exigence de justice sociale de nos concitoyens. Nous sommes donc défavorables aux pistes avancées par le rapport Fragonard, par ailleurs rejetées par le Haut Conseil de la famille. Puisque les allocations familiales constituent une part de salaire différé, elles doivent être versées à toutes les familles !

En revanche, il faut impérativement entreprendre une réforme fiscale d’ampleur pour que les familles des deux derniers déciles, c’est-à-dire celles qui, en proportion, profitent le plus des allocations familiales, soient assujetties à des taux d’imposition correspondant réellement à leurs ressources.

En outre, pourquoi ne pas confier au Haut Conseil de la famille une mission destinée à évaluer les différentes propositions de réforme du quotient familial ? Au groupe CRC, nous soutenons l’idée qu’il faut revoir le quotient familial et supprimer le quotient conjugal, qui crée une discrimination entre les couples pacsés ou en union libre et ceux qui ont choisi de se marier.

Quant au quotient familial, sa suppression pure et simple aura des conséquences importantes en termes de fiscalité et de pouvoir d’achat pour les familles aux revenus moyens, dans la mesure où il intervient dans la fixation de certains tarifs, tels que le prix de la cantine ou de certaines activités culturelles ou sportives. C’est pourquoi nous souhaitons qu’une étude soit menée par le HCF sur une modulation du quotient familial afin de le rendre plus progressif, donc plus juste socialement, sans pour autant s’attaquer aux allocations familiales.

Il est évident que les propositions consistant à réduire, plafonner et fiscaliser les allocations familiales n’auraient jamais vu le jour si la branche famille avait été à l’équilibre. Or cet équilibre, indispensable pour garantir une politique familiale solidaire et universelle, pourrait être atteint dès l’année prochaine s’il était mis fin aux ponctions opérées sur la branche famille pour alimenter d’autres branches ou d’autres mécanismes, notamment redistributifs.

Le premier constat que je fais, identique à celui que je dressais dans mes deux précédents rapports effectués dans le cadre de l’examen des projets de loi de financement de la sécurité sociale, est que le déficit de la branche famille ne tient pas à l’ampleur des prestations servies. Même si le taux de natalité de la France est l’un des meilleurs d’Europe et constitue une chance pour notre pays, il est relativement stable. Ce ne sont donc pas le nombre des naissances et les allocations servies en conséquence qui conduisent au déficit de la branche.

De plus, comme le rappelle Henri Sterdyniak, « les allocations familiales n’ont pas augmenté en pouvoir d’achat depuis 1984 ; elles ont donc baissé par rapport aux salaires qui sont la base des cotisations ». De ce seul fait, la branche famille devrait donc être naturellement excédentaire. Pourtant, c’est loin d’être le cas, le déficit actuel étant pour l’essentiel la conséquence de la ponction de 9 milliards d’euros opérée sur cette branche pour financer les majorations de retraite pour les personnes ayant élevé plus de trois enfants, lesquelles étaient autrefois supportées par l’assurance retraite.

La branche famille est, comme toutes les autres branches, victime des suppressions d’emplois, qui entraînent une diminution des ressources, les cotisations sociales étant assises sur le travail. Ainsi, la progression du chômage de plus de 5 points par rapport à 2007 a eu pour conséquence une perte de 2,5 milliards d’euros de cotisations pour l’assurance famille. La priorité doit donc être de renforcer le financement par trois leviers, outre l’amélioration évidente des salaires et de la situation de l’emploi.

Tout d’abord, il faut mettre fin aux politiques d’exonération de cotisations patronales, qui nuisent à l’emploi de qualité et contraignent les salariés à vivre avec des salaires notoirement bas, puisque, plus les salaires sont faibles, plus les exonérations de cotisations patronales sont importantes. C’est d’ailleurs, madame la ministre, l’une des réserves que nous avons exprimée sur les contrats de génération, les emplois d’avenir ainsi que l’accord national interprofessionnel, qui sont autant de mécanismes destinés à réduire le coût du travail, comme si celui-ci était seul responsable du taux de chômage.

Ensuite, il convient de mettre un terme à la tuyauterie complexe qui alimente aujourd’hui la branche famille, laquelle n’est de surcroît pas étanche, puisque, au passage, on constate une perte de ressources. Il faut en revenir à un principe simple : les ressources dédiées à la branche famille doivent toutes être orientées exclusivement vers le financement de celle-ci.

D’autres mesures doivent et peuvent être prises pour financer des prestations qui, par ailleurs, relèvent non pas des prestations garanties par la sécurité sociale, mais plutôt de la responsabilité de l’État et donc d’un financement d’origine fiscale. Aujourd’hui, outre les cotisations, la branche famille est alimentée par la CSG, ressource fiscale non progressive et essentiellement supportée par les familles, la taxe sur les contrats d’assurance complémentaire, taxe injuste qu’en 2012 le Sénat de gauche avait proposé de supprimer, ainsi que la CSG prélevée au fil de l’eau sur les contrats multisupports d’assurance vie.

Ces ressources sont indispensables, car elles viennent compenser des ponctions – les fuites de tuyauterie dont je viens de parler – instaurées par les gouvernements précédents pour orienter l’argent dédié à la branche famille vers le financement d’autres mesures que celles qui relèvent de la politique familiale.

On voit bien qu’il s’agit là d’une construction précaire et injuste.

Précaire, car en lieu et place d’une solution de financement durable, les politiques successives n’ont eu de cesse de creuser des trous pour en combler d’autres.

Injuste, car les ressources orientées vers la branche famille sont principalement fiscales, c’est-à-dire supportées par les familles. Qui plus est, elles ne sont pas progressives, ce qui signifie que les familles les plus modestes les supportent autant, si ce n’est plus, que les familles les plus riches.

Enfin, le dernier levier, qui me conduira par ailleurs à vous poser une question, madame la ministre, consiste à compenser intégralement les frais de gestion supportés par les CAF, les caisses d’allocations familiales, du fait du transfert de nouvelles missions comme le revenu de solidarité active, l’allocation aux adultes handicapés ou encore certaines prestations d’aide au logement. Comme je l’indiquais en 2011 dans mon rapport sur la branche famille dans le cadre du PLFSS pour 2012, ces prestations représentent plus de 45 % du total des prestations servies par les CAF.

Outre les frais de gestion importants que l’on peut aisément imaginer – ces prestations représentent une somme de 28 milliards d’euros sur les 62 milliards d’euros de prestations servies –, ces missions nouvelles mobilisent aussi fortement les agents, d’autant plus que, avec la crise, les besoins et les attentes des bénéficiaires sont grandissants. Il en découle une charge de travail intenable pour les agents, à qui je veux rendre un hommage appuyé, ce qui contraint certaines caisses à fermer l’accueil au public de manière ponctuelle ou régulière afin de faire face aux retards accumulés. De plus, madame la ministre, ces missions nouvelles n’ont pas entraîné la révision de la clause de revoyure pourtant prévue dans la convention d’objectifs et de gestion, la COG, précédente.

Cela me conduit tout naturellement à vous interroger sur l’état de la négociation, qui s’est ouverte plus tardivement qu’à l’accoutumée, concernant la prochaine convention d’objectifs et de gestion. Malgré le contexte actuel, il me semble, ainsi qu’à mes collègues du groupe CRC et à nombre d’administrateurs de la CNAF avec qui nous nous sommes entretenus à plusieurs reprises, qu’aucune mesure ayant pour effet de réduire le nombre d’agents ne doit être prise. La surcharge de travail, conséquence couplée de l’accroissement des besoins de solidarité et de la tristement fameuse RGPP, conduit à une situation insoutenable que le président de la CNAF m’a très bien décrite lors d’un entretien. Je sais qu’il vous l’a aussi exposée récemment par courrier.

Pourriez-vous nous garantir qu’en l’état actuel de la négociation de la COG, qui devrait être signée sous peu, aucun effort nouveau en matière de productivité ne sera exigé ? En effet, nous avons la conviction que l’urgence porte plutôt sur le recrutement de nouveaux agents.

Je voudrais également aborder ici une question qui fait partie de la négociation dans le cadre de la future COG : le devenir du Fonds national d’action sociale, le FNAS, qui finance l’ensemble de l’action sociale et joue un rôle majeur.

Comme vous le savez, ce fonds couvre les dépenses de prestations de service, qui sont notamment affectées au financement du fonctionnement et du développement de l’offre d’accueil en matière de petite enfance et de temps libre, ainsi que les dépenses d’investissement liées aux différents plans crèches gouvernementaux et regroupées dans les fonds d’investissement petite enfance. Il joue donc un rôle majeur dans la politique d’accueil public et collectif des jeunes enfants. En 2012, son budget a connu une progression de 7 %. Une évolution inférieure à ce taux conduirait inévitablement la CNAF à renoncer à certaines mesures ou à certains objectifs, alors même que les besoins des familles sont immenses.

Malgré votre volonté affichée, il manque toujours plus de 300 000 places de crèches publiques et familiales pour que la majorité des besoins des parents soient satisfaits. D’ailleurs, je profite de l’occasion qui m’est donnée pour rappeler notre volonté que soit abrogé le décret dit Morano, qui autorise la pratique du « surbooking » en crèches et libère artificiellement des places. Il faudrait également revenir sur la décision prise par le précédent gouvernement de réduire l’exigence de formation pour les assistantes maternelles qui interviennent dans les maisons d’assistance maternelle.

Pour en revenir au FNAS, pouvez-vous nous confirmer, madame la ministre, que le taux de progression de ce fonds sera au moins reconduit et que l’évolution de son financement intégrera entièrement les dépenses induites par la réforme des rythmes scolaires ?

Telles sont les observations et les interrogations que m’inspire la politique familiale de notre pays. Ayant dépassé un peu le temps de parole qui m’était imparti et bien qu’il me reste encore pas mal de choses à dire, je laisse maintenant la place à ce débat, qui, je le sais, intéresse nos collègues, les partenaires sociaux ainsi que les représentants des familles.

Les dernieres interventions

Les questions orales Quel avenir pour les salariés de Marles-les-Mines ?  

Inquiétude pour les usines du groupe AEE - Par / 15 novembre 2016

Les questions orales Les activités périscolaires relèvent encore trop souvent de la garderie

Mise en oeuvre des nouveaux rythmes scolaires dans les petites communes - Par / 18 octobre 2016

Les questions orales Quels contrôles pour les écoles privées ?

Financement des écoles privées par les collectivités - Par / 10 mai 2016

Les questions orales Priorité à la modernisation des lignes de RER

Projet de ligne "Charles-de-Gaulle-Express" : coût élevé, faible intérêt général - Par / 19 février 2016

Les questions orales Maintenance aéronautique à Orly

Maintien de l’emploi & des activités économiques dans le Val-de-Marne - Par / 6 janvier 2016

Les questions orales Difficultés du pôle aérien d’Air France

Maintien de la filière aéronautique française - Par / 6 janvier 2016

Administration