Groupe Communiste, Républicain et Citoyen

Les rapports

Grâce au CIR, les grandes entreprises découvrent comment ne pas payer d’impôt !

Contribution du groupe CRC -

Par / 22 juin 2015

Scandaleusement enterré par le Sénat, et plus particulièrement par les élus de droite et socialistes, le rapport de la commission d’enquête sur la réalité du détournement du Crédit d’impôt recherche ne sera jamais publié officiellement. La contribution du groupe CRC rédigée pour ce rapport montre pourtant que la fin de l’omerta pesant sur ce dispositif est une exigence démocratique et fiscale !

« La réforme du crédit d’impôt recherche reflète notre priorité centrale qui est d’améliorer la compétitivité de l’économie française. […] Le crédit d’impôt recherche encourage nos entreprises à investir dans la recherche et permet à l’État de se mettre à leurs côtés pour cet effort concernant l’avenir de l’économie française. De même, - et je peux vous l’assurer pour l’avoir expérimenté auprès d’investisseurs internationaux -, il incite les investisseurs étrangers à venir s’installer en France ou à éviter de délocaliser ailleurs des centres de recherche et développement implantés en France. […]À cet égard, vous serez heureux de constater que la réforme que nous envisageons place la France au premier rang des pays européens pour l’investissement en recherche et développement sur les plans législatif et fiscal. Le crédit d’impôt recherche, ou CIR, a déjà fait la preuve de son efficacité : les études de mes services montrent qu’il s’ajoute à la dépense privée de recherche et développement sans s’y substituer. Un euro économisé au titre du CIR, c’est un euro qui est généralement réinvesti dans la recherche et le développement. Nous avons donc toutes les raisons d’amplifier ce dispositif. […] »

Ainsi présenté par la ministre des Finances et de l’Emploi de l’époque, Mme Christine Lagarde, lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2008 au Sénat, le crédit d’impôt recherche (CIR) a connu depuis cette réforme un réel développement, atteignant désormais 6 milliards d’euros, avec la probabilité de constituer une dépense fiscale de 9 Mds d’euros.

Le CIR étant entré dans le Top 10 de la dépense fiscale, il paraissait dès lors logique que le Sénat, à l’initiative de notre Groupe, se penchât sur sa consistance, son application et les éventuels détournements d’objet dont il peut être la source, à l’égal des travaux déjà accomplis par la Cour des comptes, singulièrement à la demande de l’Assemblée nationale.

Au-delà des difficultés pratiques et de quelques tentatives de réduction de l’objet de la présente Commission d’enquête, les auditions réalisées ont montré l’intérêt de la démarche entreprise par notre Groupe.

Il y a tout d’abord un débat idéologique sur le financement de la recherche dans notre pays et l’utilisation, à ce titre, de l’outil fiscal. Une des difficultés, et non des moindres, a donc consisté à faire vivre le débat d’idées, du fait même d’une posture idéologique très forte des partisans du CIR, quel que soit leur horizon.

Cette commission d’enquête a mis en lumière l’évolution du modèle de R&D de certaines grandes entreprises. Le cas de Sanofi est en ce sens très éclairant.

Le PDG par intérim, Serge Weinberg, a ainsi expliqué devant la Commission d’enquête, lors d’une audition ouverte à la presse, comment le groupe français avait décidé de « changer assez profondément [leur] modèle de recherche afin d’équilibrer la recherche interne et la recherche externe ». Sanofi touche en moyenne, environ 130 millions d’euros de CIR. Dans les faits, cette réorientation s’est traduite en France par la vente par Sanofi d’unités de recherche comme à Toulouse avec des effets très concrets sur les effectifs : toujours selon le PDG auditionné par la Commission d’enquête « sur les 650 emplois présents à Toulouse, 80 ont été transférés à Lyon, un plan de départ de 200 emplois et le transfert de 215 emplois à la société allemande Evotect » ; la vente du site de fabrication de médicaments de Quevilly à la société française Delpharm ; la suppression de 300 emplois sur le site de Montpellier depuis 2009. Ainsi entre 2011 et 2014, les effectifs de Sanofi en France ont diminué de 11%, 14% pour l’ensemble du groupe. Rappelons aussi qu’en 2004, Sanofi avait obtenu pour son OPA sur Aventis la somme de seize milliards d’euros de crédit à taux faible de la part d’un pool bancaire. À l’époque, Sanofi promettait de se servir de cet argent pour développer la recherche ! Si l’on prend l’exemple du constructeur français Renault, les effectifs R&D du groupe sont en diminution constante depuis 2010 (17 854 en 2010 contre 16 308 en 2014).

La Commission d’enquête interroge aussi le dispositif du CIR du point de vue de son efficacité à relancer une véritable politique industrielle dans notre pays. Le CIR étant un dispositif aveugle, il ne permet pas de cibler de grandes priorités de relance industrielle et s’articule difficilement avec les grands chantiers prioritaires que le gouvernement a lui-même fixés. Depuis vingt ans, la recherche de rentabilité financière tient lieu de politique industrielle. Le bilan catastrophique des délocalisations en témoigne. Alors que la formation devrait être le pilier d’une nouvelle politique industrielle, la voie technologique, les filières professionnelles et agricoles ont été malmenées et déstructurées par les suppressions de postes.

Nous avons toujours défendu qu’un effort de recherche et développement devait s’articuler sur une recherche publique forte et ne pouvait s’accommoder d’un enseignement supérieur et d’une recherche publics en berne : recrutements tardifs dans des postes stables, précarité établie comme règle pour les jeunes chercheurs, précarité dans les ressources des laboratoires, des projets contraints au court terme, une paperasse envahissante… Un rapport de 2012 de l’Académie des sciences sur les structures de la recherche pointait ainsi l’insuffisance de la dotation de l’état aux établissements de recherche et aux universités. Cette insuffisance ne leur permettant plus aujourd’hui de couvrir leurs dépenses de personnels. Pour compenser cette pauvreté, la pratique des contrats extérieurs s’est répandue, avec souvent des restrictions à la liberté de communication et de publication des résultats. Supprimant leurs laboratoires propres, les groupes industriels trouvent la main-d’œuvre intellectuelle nécessaire dans les établissements publics. Une pratique qualifiée de « malsaine, incorrectement présentée comme l’ouverture au monde de la recherche publique », juge le mathématicien Jean-Pierre Kahane, professeur émérite à l’université Paris-Sud. Le CIR accordé à la recherche privée contribue d’ailleurs à l’alimentation des laboratoires publics en crédits d’opération, via les contrats des entreprises bénéficiaires du CIR.

Le choix de cette Commission d’enquête s’est également inscrit dans la continuité du travail mené par notre collègue Éric Bocquet, sénateur CRC du Nord, rapporteur des deux commissions d’enquêtes conduites en 2012 et 2013 sur l’évasion fiscale ; deux rapports adoptés à l’unanimité de ses membres. Le rapport de 2012 pointait déjà dans un chapitre intitulé « l’évasion fiscale, entre tromperie et manipulation », le cas du crédit d’impôt recherche :

« […] Votre rapporteur souhaiterait mentionner une forme d’évasion fiscale qui n’a pas, a priori, une dimension internationale évidente. Il s’agit du détournement du crédit impôt recherche (CIR). En effet, la direction nationale des enquêtes fiscales (DNEF) a relevé des anomalies dans l’utilisation, par les entreprises, de ce crédit d’impôt. M. Bernard Salvat, son directeur, a expliqué à votre commission d’enquête que des entreprises engagent « des travaux soi-disant éligibles au crédit impôt recherche et qui, partant, diminuent leurs prélèvements fiscaux » avant d’ajouter que des « dépenses non éligibles [sont] déclarées comme telles, [alors que] des entreprises […] s’organisent pour maximiser les déductions en fractionnant les dépenses par établissement, etc ». M. Lionel Verrière, de la Fédération syndicale Chimie-Énergie – CFDT, a cité l’exemple « d’une société qui a réalisé 2 milliards d’euros de bénéfices en 2007, qui ne paye aucun impôt, mais qui a reçu 63 millions d’euros au titre du CIR ». Ce qui se présente comme un problème interne peut toutefois rapidement prendre une dimension internationale… M. Lionel Verrière a ainsi indiqué à votre commission d’enquête que « lorsque nous avons commencé à travailler sur les délocalisations fiscales et sur les démarches d’optimisation fiscale, nous nous sommes aperçus que certaines entreprises du groupe détournaient le CIR de sa vocation, à savoir la promotion de la recherche, afin de payer moins d’impôts ou de financer un plan social ». Ce dernier a également mentionné le cas d’une multinationale qui, ayant bénéficié du CIR en 2010, avait « fermé son service recherche et développement l’année suivante… ».

L’exposé des motifs de notre résolution créant la Commission d’enquête sur le CIR reprenait chacun de ces éléments et appelait la Commission à s’emparer de deux questions : celle de l’efficacité du CIR au regard de ses objectifs, développer la recherche et l’emploi scientifiques ; celle du détournement du CIR par des bénéficiaires insuffisamment contrôlés.

Le rapport le montre, le CIR est un dispositif peu évalué et peu contrôlé. Il est difficile à contrôler, car la frontière de ce qui relève réellement de la recherche et fait réellement progresser l’état de l’art est compliquée à expertiser, donc à contrôler. De plus, ce contrôle implique deux ministères : celui des finances et de l’enseignement supérieur et de la recherche. Le taux de redressement est donc faible (1,7%) et les contrôles effectués se font dans le cadre de la situation fiscale générale de l’entreprise. Il est clairement apparu durant les auditions réalisées par la présente Commission d’enquête, comme cela avait déjà été le cas lors des deux Commissions relatives à la fraude et à l’évasion fiscales, que le CIR est une mesure qui ne fait pas l’objet de contrôles approfondis ni spécifiques. Le manque de moyens matériels et humains, la nécessité d’une expertise technique parfois très sophistiquée, sont parmi les obstacles existants à surmonter pour une allocation plus fine et plus pertinente du crédit d’impôt, si tant est qu’il constituât le meilleur soutien public à la recherche privée. Le CIR n’a pas vocation à devenir une sorte de niche fiscale « inviolable », son montant étant, par exemple, supérieur à celui de l’impôt sur les sociétés collecté par la DGFip sur les PME et ETI implantées à Paris.

Sur cette question du contrôle, nous souhaitons ainsi évoquer deux autres difficultés auxquelles sont confrontés les agents publics qui en ont la charge, quand dans le même temps, leurs ministères de tutelle promeuvent le dispositif qu’ils sont chargés de contrôler.

Ainsi, à l’été 2013, le ministre de l’Économie, M. Pierre Moscovici, comme le relève un article du quotidien Les Échos du 3 septembre, « s’est employé à rassurer les chefs d’entreprise venus l’écouter à l’université d’été du Medef. Au cœur de son intervention : la pression fiscale dont les entreprises se disent victimes, mais aussi la pérennité des outils mis à leur disposition, comme le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (Cice) ou le crédit d’impôt recherche (CIR), très prisé par ces dernières. » Et le même article de préciser que « les ministres de l’Économie et de la Recherche ont donné conjointement instruction à l’administration fiscale de ne pas prendre le CIR comme critère de déclenchement des contrôles. » Et ce alors même que le contrôle du CIR est réalisé à l’occasion de la vérification de la comptabilité de l’entreprise et n’est pas un objet de contrôle en soi !

Compte tenu de la sous-administration de la gestion du contrôle pointée dans le rapport de la Commission d’enquête, et des faibles moyens qui lui sont dévolus, on peut s’étonner que le ministre de l’Économie, Michel Sapin, ait d’abord annoncé fin avril dernier la création d’une instance de recours, baptisée « Comité consultatif du CIR ».

Ce comité, composé d’experts de la recherche et de l’innovation, doit permettre « de disposer d’une instance de conciliation intervenant avant la fin d’un contrôle fiscal, sur les désaccords portant sur la réalité de l’affectation à la recherche ou à l’innovation des dépenses prises en compte pour la détermination du crédit d’impôt recherche (y compris crédit impôt innovation) notifiés dans le cadre d’une procédure contradictoire. Il pourra être saisi par l’administration comme par les contribuables ».

Si cette mesure répond à une préoccupation relayée par certains chefs d’entreprise, dont leur principale organisation le MEDEF, elle ne vient pas répondre aux difficultés réelles pointées quant au contrôle du dispositif. D’autant plus, si les moyens alloués au contrôle continuent de diminuer. Entre 2002 et 2015, les services déconcentrés de l’administration fiscale ont ainsi perdu 45 000 ETPT, soit 30% des effectifs.

De plus, le contrôle fiscal connaît une profonde mutation pointée par le secrétaire général du syndicat « Solidaires finances publiques » Vincent Drezet, entendu par la Commission d’enquête lors d’une audition ouverte à la presse.

Si le contrôle fiscal constitue la contrepartie du système déclaratif permettant de vérifier la bonne application de la législation fiscale, il s’oriente aujourd’hui vers « une prestation de service de type « audit fiscal » dont l’issue est subordonnée aux recours que le contribuable aura effectués, recours formels et/ou informels qui se sont multipliés », relève le syndicat dans un rapport de 2015. Et d’ajouter : « Dans le même temps, ce véritable changement de nature du contrôle fiscal s’accompagne de la mise en œuvre et de la promotion de nouveaux dispositifs tels que le rescrit et le contrôle sur demande. Au fond, la « gouvernance fiscale » à l’œuvre est la suivante : la promotion du rescrit et du contrôle sur demande se traduit par un contrôle fiscal souvent allégé, très soucieux des intérêts du contribuable vérifié, donc moins soucieux d’un contrôle censé garantir la bonne application de la loi et de l’intérêt général. Il y a là un basculement inquiétant, qui est du reste général au contrôle fiscal, tendant à faire du contrôle non plus la contrepartie du système déclaratif, mais une simple opération ressemblant davantage à une forme d’audit fiscal. Le diagnostic établi par notre organisation sur le contrôle fiscal du CIR confirme pleinement cette évolution générale. »

L’incitation au recours au rescrit nous laisse donc quelque peu dubitatifs, l’outil n’étant, le plus souvent, sollicité que par les plus grandes entreprises, disposant des moyens matériels, humains et juridiques de l’appliquer.

La difficulté d’évaluation et le choix même de la forme « crédit d’impôt » font qu’il est urgent que ce dispositif fasse l’objet d’études économétriques fiables et pluralistes, d’une évaluation bien plus ouverte. Aspect que la Cour des Comptes pointait déjà dans son rapport de juillet 2013.

Deuxième point : en volume, le CIR profite davantage aux grands groupes et la part octroyée aux services y est singulièrement importante. Dispositif ouvert, le CIR bénéficie ainsi à des grandes entreprises du CAC 40 dont certaines ont des activités de recherche dont la progression réelle de l’état de l’art est peu probante voire nulle et qui pour certaines n’acquittent aucun impôt sur les sociétés en France. À cela, se mêlent des effets d’optimisation fiscale – à notre sens scandaleux – à travers le lieu d’immatriculation de certains brevets, la pratique des prix de transfert et la localisation dans des paradis fiscaux des entités percevant des redevances découlant de ces brevets. Brevets qui, pour partie, sont financés avec du CIR ! Quid alors pour notre pays et son tissu économique et industriel, du retour sur investissement de la mobilisation d’une créance publique ?

En effet, le CIR doit aussi être appréhendé dans un contexte de concurrence fiscale effrénée en Europe et à l’échelle mondiale. Le CIR est « vendu » à l’étranger avant tout comme un outil de compétitivité fiscale pour attirer les investisseurs étrangers. Il est aussi invoqué par des grands groupes implantés en France comme une condition de non délocalisation de leurs activités de recherche à l’étranger, soulignant l’abaissement du coût du chercheur qu’il représente. Un rapport établi en juin 2010 par l’Union SNUI-SUD Trésor Solidaires sur le crédit d’impôt recherche concluait ainsi que « le sentiment est solidement ancré que cette concurrence est avant tout fiscale et qu’elle a débouché sur une mesure qui vise à privilégier le crédit d’impôt plutôt que la recherche ».

Ce dispositif offre également des effets d’aubaine à des cabinets de conseils qui se rémunèrent sur le montage de dossiers CIR, percevant entre 10 à 20% en moyenne, parfois 30%, du montant du CIR. L’espace contributif ouvert par la Commission d’enquête sur le site du Sénat a reçu plusieurs témoignages anonymes de salariés expliquant comment leur travail avait été « requalifié » pour entrer dans le dispositif du CIR.

Le CIR doit enfin être envisagé dans le contexte d’une transformation profonde de la nature de la recherche opérée dans notre pays. Les réformes successives conduites par la droite - Pacte pour la Recherche en 2006, LRU en 2007, pôle de compétitivité - ont modifié très fortement le financement et les conditions de recherche, avec notamment la mise en place de l’ANR, des Idex et Labex, ayant pour conséquence le passage d’une recherche ouverte financée par des crédits pérennes et programmés à une recherche sur projet. Réformes d’ailleurs poursuivies par la loi Fioraso de 2013.

On peut donc comprendre les interpellations du monde de la recherche publique qui, confronté à l’état de sous-financement des laboratoires et des organismes publics français et à la précarisation continue des personnels, réclame un rééquilibrage de la créance publique mobilisée au travers du CIR.

Il ne s’agit pas là d’un affrontement public-privé, et nombre des auditionnés par la Commission d’enquête ont dit leur attachement et la nécessité d’une recherche publique forte. La question d’un rééquilibrage des moyens a d’ailleurs aussi été posée par plusieurs membres de la Commission d’enquête : lors de l’audition de M. Christian Eckert, secrétaire d’État au budget, le sénateur PS Michel Berson s’est interrogé sur le « niveau du curseur entre le public et le privé » regrettant que « depuis quelques années on ne se pose plus la question » ; le Président de la Commission d’enquête, le sénateur UMP Francis Delattre, émettant l’idée de « faire vers le public un certain nombre de gestes, car on a besoin de la recherche fondamentale ».

Au vu des conclusions de cette Commission d’enquête nous réitérons donc notre proposition de réunir rapidement les conditions permettant de renouveler le modèle de financement de notre recherche. Pourquoi ? Jamais la coopération et le partage n’ont été aussi indispensables pour répondre aux défis qui doivent permettre de changer notre modèle de développement afin d’éradiquer les inégalités et assurer la préservation de notre planète. Comme l’explique Jean-Pierre Kahan, « la recherche a plusieurs fonctions dans le monde actuel et elle en aura de plus en plus à l’avenir. Elle répond à un besoin fondamental d’explorer le monde et l’humanité dans leur histoire, et elle s’est révélée porteuse d’avenir de manière souvent imprévue. Elle s’est répandue dans le monde entier, avec des inégalités qu’elle reflète et qu’elle aggrave, mais aussi, déjà, la promesse d’une communication universelle dans ses différentes branches ; cette communication universelle, qui nous met en contact presque instantané avec ce qui se fait de plus nouveau en matière de connaissance, est l’une des justifications de l’effort de recherche à mener dans chaque pays ; sans chercheurs actifs, le contact n’est pas établi. »

Comment ainsi accepter ce double constat : d’un côté une recherche publique - dont la valeur est reconnue internationalement - de plus en plus étranglée ; de l’autre un CIR opaque, sans évaluation, accompagnant sans le redresser le déclin de la recherche industrielle.
Ce déséquilibre est dangereux, nous proposons donc d’y mettre un terme :

- par une relance de la recherche fondamentale en garantissant à la recherche publique des moyens pérennes et programmés inscrits aux crédits d’opération du MESR ; développer l’emploi avec une attention particulière pour assurer enfin en France l’insertion des jeunes docteurs.

- en couvrant les besoins de financement des entreprises innovantes par le système bancaire et non par un aménagement de la fiscalité. Soutenir l’effort de recherche privée pour permettre notamment la constitution d’un réseau de PME innovantes qui, loin de manquer de projets, manquent d’un accès au crédit pour les réaliser. Cela doit passer par la constitution d’un pôle bancaire et financier public, menant par exemple à la distribution de prêts bonifiés « conditionnalisés ». Cela pourrait être le rôle joué par une structure comme la Banque Publique d’Investissement (BPI). Reste que l’opération que la BPI vient de mener en devenant, pour compenser le désengagement de Safran, avec un investissement de 360 millions d’euros, le premier actionnaire d’une grande entreprise française, Ingenico - leader mondial des solutions de paiement- ne va pas dans ce sens.
Alors même que le gouvernement a rappelé au cours des travaux de la Commission d’enquête, par la voix de son secrétaire d’État au budget, que le CIR était « un choix de politique publique, effectué en 2008, mais que le président de la République n’a pas souhaité remettre en cause en 2012 », nous saluons le travail mené par la Commission d’enquête qui doit permettre aujourd’hui de rouvrir le débat sur le CIR. Un débat que nous comptons mener, fort de ce rapport, dès la prochaine discussion budgétaire.

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